Kuntalain uudistus – Sopimusten hallinta lisättävä hallintosääntöä koskevaan säännökseen

Kuntalaki on muuttunut. Muutoksen faktat sopimustenhallinnan kannalta:

Laki kuntalain muuttamisesta (419/2021) on tullut voimaan 26.5.2021. Sitä koskeva hallituksen esitys on HE 242/2020 vp,  myöhemmin tässä kirjoituksessa lyhenteellä HE.

Hallintosääntöön tulee ottaa määräykset sopimusten hallinnasta. Siirtymäsäännöksen mukaan kunnan hallintosääntöön tulee 31.12.2021 mennessä sisällyttää määräykset sopimusten hallinnasta sekä tiedonhallinnan järjestämisestä (kuntalain 90 §).

Sopimusten hallinta tarkoittaa johtamisen keinoja, joilla luodaan tavoitteet, toteutetaan ohjausta ja seurataan kunnan sopimuksiin liittyvää kokonaisuutta. Sopimusten hallintaa koskevat määräykset koskevat esimerkiksi sopimuksiin liittyvää toimivaltaa, vastuita, ohjeiden antamista ja sopimusten valvontaa sekä riskien hallintaa.

Muutos on sopimustenhallinnan kannalta kiinnostava. Sopimusten hallinta kunnassa koskisi erilaisia sopimustyyppejä ja sopimuksia kahden eri oikeushenkilön (organisaation) välillä. Näitä ovat mm. yhteistoimintaa koskevat sopimukset ja hankintasopimukset.

HE:n mukaan sopimusten hallinnan vastuiden määrittäminen hallintosäännössä arvioidaan tehostavan sopimuskauden aikaista valvontaa ja tuovan kustannussäästöjä.

Tavoitteena on, että

• Kunnissa määritellään vastuut, sopimuksia ohjataan ja siten kiinnitetään huomiota sopimusten johtamiseen.
• Tehostetaan sopimusten riskienhallintaa ja sopimuksiin perustuva tuotannon valvontaa.
• Sopimusten kautta toteutettavien palvelujen ja toimintojen parempi hallinta sopimusten laatimisen, valvonnan ja arvioinnin osalta.

Pohdin tässä blogiartikkelissa tarkemmin näitä tavoitteita ja etuja kuntahallinnon kannalta.

Hallintosääntö ja sopimusten hallinta

Kunnan päätöksenteko perustuu kuntalakiin ja kunnan hallintosäännön määräyksiin. Hallintosäännön vähimmäisvaatimuksista säädetään kuntalain 90 §:ssä. Käytännössä kuntien hallintosäännöt ovat usein lain vähimmäisvaatimuksia laajempia. Hallintosääntö on kunnan keskeinen ohjausväline. Nyt sopimusten hallinta tulee olla mainittuna kunnan hallintosäännön vähimmäismääräyksissä.

Sopimuskauden aikainen valvonta

Sopimuksen aikainen valvonta, eli ns. post-signature sopimustenhallinnan seuranta tai elinkaaren seuranta, on sopimustenhallinnan tärkeimpiä tehtäviä. Ennen sitä kunnat laativat tarjouspyynnön, ottavat vastaan tarjoukset ja tekevät kilpailuttamisen ja tarjouksen vertailun huolellisesti. Valitun toimittajan kanssa tehdään ja allekirjoitetaan sopimus. Kun sopimus on tehty, alkaa sen toteuttaminen, seuranta ja valvonta. Sopimusta ei voi sen jälkeen vain toimittaa kirjaamon arkistoon tai tallettaa dokumentteina asianhallintaan. Tähän mahdolliseen sopimusten hallinnan passiivisuuteen kuntalain uudistus haluaa puuttua.

Miksi tällä on iso merkitys: ostopalveluiden lisääntyminen kunnissa – vuonna 2019 summa oli jo lähes 20 miljardia euroa

Perusteluina HE:ssä on, että yksi kuntien toimintaa koskeva kehityssuunta on ostopalvelujen lisääntyminen. Kunnan järjestämiin palveluihin hankitaan yhä enemmän palveluntuottajia yksityisiltä toimijoilta ja kolmannelta sektorilta. Tästä yhteensä lähes 20 miljardin euron summasta muodostuu aika lailla valvottavia ostopalvelusopimuksia.

Sopimusperusteisen palvelutuotannon valvominen ja seuraaminen on yhtä tärkeää kuin olisi jos nämä palvelut tuotettaisiin kunnan sisäisesti omien virkamiesten ja työsuhteisten työntekijöiden voimin.

Ostopalvelujen lisääminen vaatii kunnalta sopimusosaamista. Tavoitteena on kiinnittää nykyisestä enemmän huomiota sopimusten hallintaan ja valvomiseen. Kysymys on sopimusosaamisen, ohjeiden ja toiminnan kehittämisestä. Tarve on sopimusten noudattamisen valvontaan ja ohjaamiseen koko sopimuksen elinkaaren ajan.

Riskienhallinta

Sopimuksin tuotettavat palvelut ovat yksi kunnan riskienhallinnassa huomioitava asia. Tavoitteena on tehostaa johtamista, valvontaa ja rikienhallintaa kun palveluja tuotetaan sopimusten nojalla.

Aiemmassa, vuoden 2014 kuntalain uudistuksessa arvioitiin, että lisääntyvä asiantuntemus sopimusten solmimiseen ja valvontaan liittyen voisi pienentää kuntien taloudellisia ja toiminnallisia riskejä.

Kunnat eivät ole ainoa organisaatio, joita seuranta velvoittaa. Myös peruskunnasta erillään olevat kunnan palveluntuottajat tuottavat kunnan palveluja sopimukseen perustuen. Näiden organisaatioiden johto vastaa sisäisesti valvonnastaan ja riskienhallinnastaan, mutta kunnalla tulee olla varmuus siitä, että kyseisissä organisaatioissa nämä toiminnot ovat toimivia. Jos näissä organisaatioissa toteutuu jokin riski, se vaikuttaa suoraan kunnan palvelujen käyttäjiin.

Käytännön toimet kunnissa

Hallintosäännössä tulee olla tarvittavat määräykset sopimusten hallinnasta. Kunnan tulisi hallintosäännössään määritellä vastuut sopimusten hallinnasta ja valvonnasta.

Kuntien omista päätöksistä riippuu, miten muutosten toimeenpano tehdään.

Taloudellinen hyöty

Sopimusten hallinnan tehostamisella arvioidaan olevan mahdollista saavuttaa merkittäviä säästöjä kunnan menoissa. Tällä on vaikutusta myös kunnan toiminnan johtamiseen. Nyt johdetaan ostopalvelusopimuksia ja sitä kautta kunnan toimintoja palveluntarjoajan avulla sopimussuhteeseen perustuen.

Sopimusten hallinnan paranemisella katsotaan olevan myös taloudellisia vaikutuksia kunnalle. Tätä on tutkittu käymällä läpi joidenkin kuntien sopimuksia.

Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan osalta arvioitiin sopimustenhallinnan tehostumisella olevan mahdollista saavuttaa 10-20 prosentin suuruinen taloudellinen vaikutus kuntien kustannuksiin. Säästöarvio perustui sopimusten johtamisen prosessien onnistuneisiin toimenpanoihin ja sopimusjohtamisen arviointeihin.

Valvonta, sopimusosaaminen – ja sopimusten hallinnan osaaminen

Valvonnan avulla on mahdollista ennaltaehkäistä sopimusriskien toteutumista. Jo vastuiden selkeyttäminen arvioidaan vaikuttavan merkittävästi kunnan toimintaan.

Kehittämällä sopimusten hallinnan osaamista ja sopimusoikeuden osaamista voidaan vähentää kunnan taloudellisia ja toiminnallisia riskejä.

Näkemykseni mukaan hyvää sopimustenhallinnan osaamista ja valvontaa on käytännön tasolla:

• Tieto sopimusten olemassaolosta ja toimittajista.
• Tutustuminen sopimukseen ja sen ehtoihin, eli tuntemus sopimuksen sisällöstä.
  • Usein sopimuskauden aikainen kunnan sopimusvastuuhenkilö ei ole sama henkilö, joka on osallistunut kilpailutukseen tai neuvotteluvaiheeseen.
  • Sopimusvastuuhenkilö on voinut vaihtua myös sopimuskauden aikana. Siksi sopimus on opiskeltava kun sen toteuttaminen ja valvonta alkaa.
• Keskeisten sopimustietojen vienti sopimustenhallintajärjestelmään ja ajantasainen ylläpito sopimustiedoista ja dokumentaatiosta siellä.
• Sopimuskauden alussa sopimusesittelyn pitäminen kunnan keskeisille operatiivisille toimijoille, jotta he myös tuntevat sopimuksen sisällön ja vastuut.
• Valvonnan seurantapisteiden seuraaminen ja tieto miten yhteydenpidosta on sovittu toimittajan kanssa.
• Reklamointi laatuongelmista ja kirjallisen reklamaatiomateriaalin, viestien tai muistiinpanojen liittäminen sopimuksen oheen, jotta ne löytyvät myöhemmin ja niitä voidaan tarkastella kokonaisuutena.
• Raportointi sopimuksesta ja sen toteutumasta.
• Voimassaolon seuranta oikea-aikaisen kilpailutuksen järjestämiseksi. Optiokausien seuranta ja niiden aktivointi.
  • Näin vältetään sopimukseton tila ja siihen liittyvät riskit kunnan palvelutuotannolle.
• Sopimustenhallintaan kootut ja kirjatut reklamaatiot. Nämä ovat tärkeitä siinä vaiheessa, jos uudessa kilpailutuksessa halutaan hankintalain perusteella hylätä tietty tarjoaja laatuongelmien vuoksi.
  • Mistä löydät tehdyt reklamaatiot hylkäyksen perusteluiksi ne jos ovat vain hajallaan meileissä tai puheissa?
• Vastuuhenkilöpäivitykset ja kapulan siirto hallitusti.
  • Jos sopimuksen vastuuhenkilö tai valvoja kunnassa vaihtuu vastuuhenkilön irtisanoutumisen, tehtävien vaihdon tai eläköitymisen vuoksi, sopimus perehdytetään uudelle vastuuhenkilölle. Myös sijaisjärjestelyistä huolehditaan vuosilomien tai pidempien poissaolojen aikana.
  • Myös sopimuskauden aikana on hyvä, että sopimuksen ja sen valvontaan liittyvät toimenpiteet tunnetaan tiimissä, eikä tieto ole vain yhden ihmisen takana ja valvonnassa.

Pitääkö kunnan hankkia sopimusten hallintaan järjestelmä?

HE ei velvoita kuntia hankkimaan esimerkiksi sopimusten hallintaan tarkoitettuja tietojärjestelmiä. Silti tämä saattaa kannattaa! Sopimuskokonaisuuden voimassaolon tietäminen kuntatasolla tai toimialatasolla on käytännössä erittäin haastavaa ilman keskitettyä tietojärjestelmää. Sieltä löytyisi tieto sopimuksesta, sen osapuolista, voimassaolosta ja ajantasaisesta sopimusdokumentaatiosta. Myös sopimusvastuuhenkilöt saattavat vaihtua ja asiaa hoitavien henkilöiden vastuita voidaan sopimuskauden aikana vaihtaa organisaatiomuutosten tai vaikkapa kuntaliitosten vuoksi.

Kunnan ja hankintayksikön sopimusten käytön seuranta

On tärkeää että kunnalla on aina sateenvarjomainen yleisnäkemys ja tieto mitä sopimuksia kunnassa on, jotta niiden hoito ja valvonta ei jää yksittäisten kunnan virkamiesten ja työntekijöiden taakse. Ensivaatimuksena on, että kunta tekee sopimukset kirjallisesti. Sopimusten käyttöä hankintayksikön sisällä tulee seurata ja sopimusvelvoitteiden toteutumista pitää valvoa.

Euroopan komissio on antanut suosituksen julkisten sopimusrekisterien perustamisesta. Sopimustenhallintajärjestelmän käyttöönotto hankintayksiköissä vie lähemmäksi tätä suositusta. Sopimustenhallintajärjestelmä tukee samalla myös valvontatyötä. Sisäistä valvontaa voidaan tehdä sopimuksiin järjestelmän kautta, jolloin valvonnan kohde ei voi vaikuttaa siihen mitä sopimuksia tarkastellaan tai mitkä ovat valvonnan kohteena. Valvontaa voidaan tehdä milloin vain ja myös muualta kuin siellä missä hankintayksikkö sijaitsee tai minne sen sopimusasiakirjat on arkistoitu.

Kunta – kaipaatko tukea sopimusohjaukseen, palvelutuotannon asianmukaiseen valvonnan neuvontaan ja sopimusriskien seurantaan nykyaikaisen sopimustenhallinnan avulla?

Sopimusohjauksessa luodaan linjaukset sille, millaisia sopimuksia kunnassa tehdään ja miten sopimuksen elinkaaren aikana toimitaan. Sopimusohjaus edellyttää toimivaa sopimusten hallintaa. Näitä molempia pitää edistää, että päästään hyvään lopputulokseen.

Ole yhteydessä sopimustenhallintaan liittyvissä asioissa.

Johda sopimuksella ja johda sopimuksia!

Blogiartikkelin lähteet:

Laki kuntalain muuttamisesta (419/2021)

Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi kuntalain ja varainsiirtoverolain 4 §:n muuttamisesta (HE 242/2020 vp)

Valiokunnan mietintö HaVM 5/2021 vp

Kuntaliiton yleiskirje 10/2021, 1.6.2021